El multilateralismo desequilibrado de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y la estrategia de acuerdos bilaterales de los Países Desarrollados: hacia una agenda para fracasar en los Objetivos del Milenio (ODM).

Carlos Gmo. Aguilar S[1]

a)      ¿Cuál comercio, para qué desarrollo?

Si aceptamos como punto de partida que el comercio puede convertirse en una herramienta fundamental para el desarrollo de los países empobrecidos, debemos igualmente  estar en capacidad de evaluar  algunas de las razones por las cuales la agenda de liberalización comercial agresiva de la actualidad, ni es una agenda para el desarrollo sostenible, ni ayuda a reducir los problemas de pobreza fijados en los ODM.

Los ODM, son un conjunto de medidas adoptadas en el año 2000, por un total de 189 países, para mejorar el tema del desarrollo en los países empobrecidos, con objetivos fijados para el 2015. Figuran metas como reducir la pobreza, el hambre, las desigualdades de género, la mortalidad infantil y materna, evitar enfermedades como el VIH/SIDA, paludismo y otras, promover el desarrollo sostenible, la educación y avanzar hacia una asociación mundial para el desarrollo.

Cada vez más, diversos organismos y foros internacionales reconocen que si bien el comercio no es la panacea para avanzar en todos estos aspectos, si resulta esencial para poder alcanzar las metas fijadas. Las negociaciones multilaterales en comercio, sobre todo promovidas en la Organización Mundial de Comercio (OMC), atienden una agenda tan amplia que toca los principales temas relacionados con los ODM. Por ejemplo, hoy es reconocido que los mayores problemas se presentan en los temas de desarrollo humano, sobre todo lo vinculado con la salud y que las diferencias en los avances están muy relacionadas con regiones más o menos convergentes del comercio internacional. De esta forma, Asia presenta avances significativos, mientras el África Subsahariana presenta rezagos en materia de comercio y reducción de la pobreza. En lo que respecta a América Latina, según la FAO, se aprecian algunas reducciones en el número y porcentajes de hambrientos, pero en América Central hay incrementos significativos en los últimos años (Andersson, 2007).

Por otro lado, es una opinión comúnmente admitida hoy por diversos grupos de especialistas en economía y políticas del desarrollo que el crecimiento económico ni significa mejores condiciones de desarrollo, ni está necesariamente asociado con la liberalización comercial y las reformas promovidas por los organismos financieros internacionales desde la década de los 80[2]. Un estudio promovido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), sobre la promoción de las exportaciones y la pobreza durante los años 90 en América Latina y el Caribe, sostenía en el 2004:

 “Desde finales de la década de 1980, casi todos los países latinoamericanos han experimentado un proceso de profundas reformas económicas, que particularmente se han dado en el comercio internacional, la liberalización financiera y de la balanza de pagos (…) La mayor apertura ha brindado nuevas fuentes de crecimiento económico pero también un aumento de la volatilidad y de la sensibilidad a los shocks externos. Al comienzo, parecía que las reformas fueran a funcionar como se había prometido. Aumentó el crecimiento económico, la inflación se redujo y hubo un gran auge de entrada del capital extranjero. Pero en algún momento, alrededor de 1995, el crecimiento fracasó, particularmente en los países de Suramérica. Lo mismo sucedió con las exportaciones. (…) No sólo el crecimiento total ha sido mucho menor que el del período de sustitución de importaciones, sino que, además, el crecimiento de las exportaciones se ha desacelerado y todavía está dominado por los productos primarios (Ganuza, 2004: 1)”.

Según este estudio, paralelamente creció la desigualdad del ingreso[3],  lo que afecta la eliminación de la pobreza, la equidad y la cohesión social. Así, el estudio alcanzaba a reconocer que aunque el impacto de la liberalización y la tendencia hacia las exportaciones no eran la explicación fundamental de este fracaso, su aporte al desarrollo debía medirse en la evaluación de casos particulares sobre un esquema más general de grupos ganadores (según la educación y la percepción de ganancias) y perdedores (trabajadores agrícolas y no calificados) (Idem).

Esta es la situación general para América Latina, en la cual surge a mediados de los años 90, la OMC, paralelamente con la puesta en vigencia del Acuerdo Comercial de América del Norte (NAFTA)[4]. Si bien es cierto, las políticas de liberalización comercial agresiva acompañan la situación del continente desde las reformas propuestas por el Consenso de Washington, el paso del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), a través de la Ronda Uruguay[5] hasta la formación de la OMC y la Ronda de Doha para el Desarrollo lanzada en el 2001, han significado cambios muy sensibles en los temas, modalidades y alcances de las negociaciones. Las décadas de los 80 y 90 se caracterizan por ser años de dominio de una fuerte ortodoxia liberalizadora, de raigambre monetarista, que apostó por un esquema que combinaba lo multilateral y lo bilateral.

Los resultados de estas políticas, en los años siguientes provocaron no solo una revisión y un debate sobre los fundamentos económicos del monetarismo y del regionalismo abierto de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), significaron sobre todo una alarma constante por el crecimiento desmedido e incontrolado de acuerdos bilaterales y la crisis desatada en las negociaciones multilaterales de la OMC a partir de su V Conferencia Ministerial en Cancún, México (2003).

Lo que apreciamos hoy en día es la constatación de la crisis general del sistema de comercio basado en estrategias de liberalización agresiva (libre comercio) que frenaron y desnudaron las verdaderas intenciones de los países desarrollados en las negociaciones multilaterales y que han terminado por construir un complejo laberinto de acuerdos bilaterales, tanto en el plano comercial como en las inversiones.

Contrario a lo que asumen algunos investigadores no creo que estamos ante un dilema del tipo: Multilateralismo vs Bilateralismo. Tanto los Estados Unidos (EEUU), en su Estrategia de Seguridad Nacional conocida desde el 2002 (Aguilar, 2003), como la Unión Europea (UE) en su documento: “Una Europa global: competir en el mundo”, han remarcado la necesidad de continuar alentando las negociaciones de la OMC a la vez que se avanza en sus intereses particulares a través de acuerdos bilaterales.

De esta forma, no han sido los países desarrollados quienes han cuestionado este modelo de grandes perjuicios para los intereses del desarrollo. Ha sido fundamentalmente la opinión pública mundial (ONGs, movimientos sociales), los países agrupados sobre todo en el G33[6], e incluso las agencias financieras y organismos internacionales. En la actualidad, economistas como Jagdish Bhagwati[7], reconocen que acuerdos como el NAFTA han significado desviación de comercio afectando sobre todo a la economía más débil[8]. Otros como, Stephen Tokarik (2004), del Fondo Monetario Internacional, sostienen que: “La liberalización beneficia principalmente a los países ricos y, aunque en conjunto los países en desarrollo se beneficien, algunos podrían ser perjudicados, especialmente los importadores de productos agrícolas” (p. 316).

En general, no resulta extraño que frente al alud de acuerdos bilaterales (más de 230 alrededor del mundo, que cubren más del 40% del comercio mundial), organismos como el FMI insistan hoy que estos instrumentos deberían llamarse: “acuerdos preferenciales”, pues no tienden a una liberalización amplia del comercio, sino a la reducción de barreras entre los países signatarios.  Habría que agregar que además dejan intacto el sistema de ayudas y subsidios en materia agrícola para los países desarrollados, que no tocan temas vinculados con el dumping y que amplían la agenda en cuestiones relacionadas con servicios, propiedad intelectual, inversiones, normas de competencia y contratación pública.[9]

El Informe: “Perspectivas de la economía mundial 2005” del Banco Mundial deja muy clara la situación:

“Los acuerdos entre el Norte y el Sur, en especial aquellos celebrados con Estados Unidos, han tenido mayor eficacia en cuanto al bloqueo de la liberalización de nuevos servicios, han exigido derechos de propiedad intelectual más allá de las exigencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y han ampliado el ámbito de la protección de las inversiones…” (Banco Mundial, 2005).

La polémica, para estos organismos se resume en cuanto alcanzan a sustituir estos acuerdos el programa de liberalización multilateral. Especialistas como Anne Krueger y Srinivasan destacan que estos acuerdos preferenciales obstaculizan la liberalización al fijar reglas que modifican la política comercial de los países individualmente. David Richardson y Hans-Peter Lankes es su lugar reconocen que los datos son ambiguos, pero que dadas determinadas circunstancias (comercio considerable entre las partes, aranceles muy elevados y negociaciones entre países desarrollados y en desarrollo) y siguiendo patrones de armonización y reducción de aranceles bajo exámenes de la OMC podrían  apoyar una mayor liberalización a nivel mundial. (Ibid. Conferencia del FMI…).

Yongzheng Yang, del FMI, lo resume al señalar:

“…las autoridades deben tomar conciencia de que el regionalismo quizá no beneficie a la economía mundial a largo plazo. […] En un mundo de regionalismo y bilateralismo, podríamos terminar con el dilema de países que pretenden sacarse ventaja a través de la discriminación (regionalismo “competitivo”) sin que el resultado beneficie a nadie.”[10]

De esta forma el dilema multilateralismo-bilateralismo se muestra falso frente a los intereses de los países desarrollados, que combinan ambas negociaciones, interesados en sus industrias y empresas y no en las políticas de desarrollo o de alcance internacional para los ODM. Hace años, los cuestionamientos al sistema mundial de comercio nos obligan a reflexionar sobre que anda mal. Se precisan nuevas reglas, nuevas instituciones, significa cambiar el enfoque del comercio (romper la identificación con una serie de políticas ortodoxas de libre comercio) para colocar el mismo en función de un desarrollo social y ecológico, de un marco amplio y comprehensivo de los derechos humanos, romper el falso dilema protección-liberalización o en su forma más ideológica: aislamiento-apertura[11].

Como lo destaca el Informe sobre Desarrollo Humano, del 2005:

“Puesta en marcha en 2001, Doha fue catalogada como una ’ronda para el desarrollo’. Los países ricos prometieron poner en marcha medidas prácticas para lograr una distribución más justa de los beneficios de la globalización. Sin embargo, en estos últimos cuatro años, no se ha avanzado en ninguna cuestión de fondo. Los obstáculos que impiden el comercio internacional permanecen intactos, los subsidios agrícolas aumentaron y los países ricos se dedican activamente a conseguir la aplicación de normas para las inversiones, los servicios y la propiedad intelectual que amenazan con profundizar aún más las desigualdades en el mundo” (p. 127-128).

Bajo las actuales circunstancias, el comercio lejos de significar un factor de desarrollo y convergencia de las economías más empobrecidas ha significado en algunos casos dramáticas reducciones de participación en el mercado mundial (la más llamativa la de África Sudsahariana, como hemos mencionado). Si seguimos las recomendaciones del PNUD para que el comercio realmente apoye los objetivos de los ODM, planteados en el 2005, a saber fortalecimiento de tres áreas esenciales para los países empobrecidos: acceso a mercados, tratamiento de los apoyos agrícolas y trato especial y diferenciado podemos constatar que Doha ha fallado en todos. La transformación de las medidas de inversión, de los derechos de propiedad intelectual, los movimientos temporales de personas (liberalización escalonada de mercados laborales)[12], el tema de la deuda y la crisis de productos básicos, demuestran no ser la agenda prioritaria de los países desarrollados, ni en el caso de los Estados Unidos, ni mucho menos para la UE.

Los ODM fuerzan a cambios urgentes en la estructura del comercio multilateral, así como a toda una discusión de fondo sobre la ayuda y la cooperación internacional, los flujos de capital y las migraciones, la distribución de ingresos mundiales, la transferencia de conocimiento y tecnologías y los modelos de consumo energéticos para la protección del medio ambiente y el cambio climático.

b)      Perspectivas de la Unión Europea y transformación del sistema de comercio multilateral.

La Unión Europea en los últimos años viene celebrando acuerdos bilaterales con países (México y Chile, los casos más destacados de América Latina) y más recientemente con regiones (MERCOSUR y los países Asia-Caribe-Pacífico). Estos acuerdos buscan posicionar a la UE en mejores condiciones de competitividad frente a otros grandes socios comerciales. Aunque la retórica de la UE, tiene una fuerte dosis de términos asociados con políticas de desarrollo, cooperación y derechos humanos, la práctica demuestra que los objetivos de este bloque no están situados en los ODM, sino en la defensa de sus mercados internos y en aumentar el potencial competitivo de sus empresas. Es una prueba más, de que en la práctica la agenda del desarrollo esta disociada de los objetivos comerciales de los países desarrollados.

La orientación de la UE, puede notarse en el siguiente párrafo:

“En la segunda mitad del siglo XX, los Estados Unidos, Europa y Japón impulsaron a la economía mundial. En la actualidad, se les están sumando economías en expansión cada vez más abiertas, en particular China e India, pero también Brasil, Rusia y otros países […] Debido a todo ello, está cambiando la naturaleza del comercio mundial […] En el caso de Europa, las actuales claves de la competitividad son el conocimiento, la innovación, la propiedad intelectual, los servicios y un uso eficiente de los recursos. Debe adaptarse la política comercial y todo nuestro planteamiento de la competitividad internacional” (CE, 2006: 2-3).[13]

Este esquema de redefinición de la competitividad y de cambios en el comercio internacional significa en lo concreto que en el marco de negociaciones bilaterales la UE persigue una negociación que más allá de los temas negociados en el ámbito multilateral (OMC-plus). En su documento: “Europa Global: Competir en el Mundo”, bajo la modalidad de “nuevas áreas de crecimiento”, se propone la apertura de mercados y normas más estrictas para la propiedad intelectual, los servicios, la inversión, la contratación pública y la competencia (Idem.).

Se trata, como hemos mencionado de temas muy sensibles para los países empobrecidos, sobre todo en lo relacionado con los tema de Singapur. Aunque la UE reconoce que los avances en el ámbito bilateral pueden complicar el comercio, erosionar los principios de no discriminación y marginar las economías más débiles, es un asunto estratégico para poder avanzar en la liberalización mundial más allá de la OMC. Para el caso particular de los países de América Latina que han firmado acuerdos con los Estados Unidos, la UE parte del tema de la paridad en los alcances económicos y comerciales de su negociación. Esto significa para el caso centroamericano: Paridad DR-CAFTA.

El no abandono del marco multilateral (OMC) significa en este contexto, avanzar mediante bilaterales todos aquellos temas de interés para las empresas europeas que permanecen sin resolución en la OMC, dejando sin contenidos (prácticamente) los elementos esenciales que hacían de Doha una agenda medianamente cercana a los intereses de los países en desarrollo. El mayor retroceso actual en materia de comercio internacional se vive justamente en este dramático punto: Todas aquellas medidas que los países empobrecidos lograron ganar en Doha para avanzar hacia formas de comercio más justas en función del desarrollo sustentable y de los ODM, son las que están hoy en día amenazadas por los intereses del modelo de competitividad y liberalización agresiva promovida por las corporaciones y los países desarrollados.

Los principios de no discriminación, el trato especial y diferenciado, el tratamiento más amplio de las asimetrías, la eliminación de los temas de Singapur, las normas antidumping, las enormes ayudas y apoyos internos de los países desarrollados a sus corporaciones, los logros alcanzados en materia de salud pública para el reconocimiento de licencias obligatorias y de importaciones paralelas, los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente, la utilización de medidas de salvaguarda para productos agrícolas, la definición de productos especiales para los países más empobrecidos, entre otros. El comercio no sufre cualquier transformación, sufre una involución calculada por los intereses corporativos y que tiene su máxima expresión en los acuerdos bilaterales.

Quienes defendemos que efectivamente el comercio es importante para el desarrollo, pero no cualquier tipo de comercio, ni para cualquier tipo de desarrollo, debemos considerar que el actual sistema multilateral es profundamente desigual y desequilibrado, y que los acuerdos bilaterales no son una respuesta frente a este problema, sino una consecuencia derivada de esta estructura de relaciones internacionales. Para empezar debemos colocar el comercio en función del desarrollo sustentable y de los objetivos de los ODM y no al revés.

Algunas personas y grupos a nivel internacional defienden una reforma de la OMC, al sostener que es el instrumento multilateral con que contamos. Creo que es un error pensar que es posible, con algunas reformas de democratización  y transparencia, modificar la estructura de una institución que fue creada para lo que está haciendo: la liberalización agresiva del comercio y los servicios. Lo que tenemos que hacer es cambiar de enfoque y apoyar una transformación más profunda de las estructuras internacionales en materia de economía y comercio. Si el foco central de nuestra estrategia esta en reducir las desigualdades y sobre todo la pobreza, pues debemos centrarnos más en los problemas y las soluciones para los países más empobrecidos. El sistema de comercio internacional debe orientarse sobre todo en función de estas urgencias y no de los intereses de los países desarrollados.

Una manera de avanzar sobre este difícil camino, es retomar el enfoque del comercio basado en los Derechos Humanos[14]. Este enfoque parte de colocar el comercio dentro de un entramado más complejo de relaciones sociales y políticas, donde la reproducción del circuito de la vida humana y de la naturaleza, son condición y criterio de partida[15]. No es casual que en los últimos años, el pensamiento económico de la ortodoxia neoliberal haya construido un instrumental de opiniones fácilmente generalizables para invertir estos Derechos y transformarlos a su vez en derechos de las corporaciones y en “libertad” para estos conglomerados económicos.

El principio de igualdad defendido por los países desarrollados, cuando se trata de equiparar sus capacidades políticas y económicas frente a los países empobrecidos, se convierte en una herramienta para sostener los privilegios de los más poderosos. La igualdad formal de la ciencia jurídica no puede reemplazar la justicia como criterio de partida. Por eso no sirve la simple aplicación de la normativa internacional que también provee la misma OMC, la ley en condiciones de injusticia suele ajustarse en función de los intereses de quien puede detentar los mecanismos de presión y sanción.

Un sistema de comercio, que no tenga la justicia y la vida digna de los seres humanos y de la naturaleza, como derecho imperativo general [ius cogens]), no está a la altura de las necesidades de los países empobrecidos, no ayudará a los ODM y solo contribuirá a perpetuar las condiciones desiguales que nos tienen en la crisis actual. 

Bibliografia

Andersson, Annelie. 2007 “¿Doble Mensaje? Sobre la coherencia en la política de la UE y el derecho a la alimentación en Latinoamérica. FIAN/UBV Latinoamérica.

Ganuza, Enrique et. al. 2004. ¿Quién se beneficia del Libre Comercio? Promoción de exportaciones y pobreza en América Latina y el Caribe en los 90. PNUD/Alfaomega. Colombia.

Conferencia del FMI sobre Comercio Exterior. “Los acuerdos comerciales y la apertura del comercio: ¿Benefician a los países en desarrollo?”  FMIBoletín. Volumen 33, #20. 11/2004.

FMIBoletín.  “Los acuerdos regionales y bilaterales de libre comercio requieren precaución” Volumen 33, #11. 6/2004. pg 168

Aguilar, Carlos. “Políticas de Libre Comercio y resistencia popular. A propósito del Tratado de Libre Comercio.” Revista Pasos. #105, enero/febrero. DEI-CR. 2003. pg 37

Comisión Europea. “Una Europa Global: Competir en el Mundo” Draft de trabajo, 2006

Banco Mundial. “Perspectivas de la Economía Mundial 2005”. www.worldbank.org

 Informe de Desarrollo Humano. PNUD. 2005

Rose, Andrew. “Do WTO members have more liberal trade policy? o “Do we really know that the WTO increases trade?” en: http://faculty.haas.berkeley.edu/arose/WTO.pdf y   http://faculty.haas.berkeley.edu/arose/GATT.pdf